В рубрику "Регулирование и стандарты" | К списку рубрик | К списку авторов | К списку публикаций
Когда множатся законы и указы,
растут разбои и грабежи.
Лао-Дзы
Александр Ляхов
Советник президента компании "Воля", г. Киев
Как участник многолетних дискуссий о необходимости регулирования многоканальных вещательных технологий (в частности, кабельного телевидения), я хочу отметить особенность этих обсуждений. Наиболее активную позицию обычно занимают представители "объекта регулирования", то есть операторы. Представители же "регулятора" — государство и законодатель в большинстве случаев ограничиваются краткими выступлениями на круглых столах и фрагментарными интервью, продолжая порождать все более сложные и громоздкие проекты законов "О телевидении...", "О кабельном телевидении...", "О цифровом телевидении...", "Об Интернете...", "О мультимедийных средах..." и так далее Неразрешимое противоречие
Упорство "регулятора" говорит о существовании более глубокого, чем кажется на первый взгляд, неразрешенного, а возможно, и неразрешимого, противоречия между "регулятором" и технологиями.
Проблема регулирования многоканальных вещательных технологий возникла давно, ей уже несколько веков. Если под вещанием понимать распространение сигнала "от одного - всем", как в словаре МСЭ, а под многоканальностью - возможность тиражирования многих сигналов, то под определение многоканальных вещательных технологий попадает книгопечатание, равно как и кабельное телевидение.
Любые технологии быстрого тиражирования и распространения большого количества разнообразной информации разрушают чью-то монополию на "правду" и предоставляют гражданину все больше свобод в выборе источников удовлетворения своих информационных потребностей. Это составляет определенную угрозу и является источником желания "регулятора" контролировать многоканальные вещательные технологии.
Зачастую это не понимается представителями бизнес-сообщества операторов и проявляется в ходе дискуссий о регулировании кабельного телевидения. И некоторые очевидные и простые, с точки зрения оператора, вопросы не могут быть разрешены потому, что не учитывают интересов и стремлений "регулятора".
Пример. Кабельный оператор глубоко убежден, что он по роду своей деятельности является предприятием связи, грубо говоря "почтальоном", который только доставляет сигналы абонентам или же обеспечивает абонентам доступ к сети, например, кабельного телевидения. Поэтому он не несет ответственности за содержание того, что показывает или рассказывает, и не должен подвергаться двойному лицензированию как вещатель. Совершенно очевидная и простая технологическая позиция. Настолько простая, что оператор не слышит голоса "регулятора", допустим, государства. Оператор не отвечает за содержание, а кто тогда отвечает? Оператор говорит: "Конечно же вещатель". Но часто вещатель находится за пределами юрисдикции государства, и субъект ответственности отсутствует. То есть, с точки зрения государства, непримиримая позиция кабельного оператора, по сути, направлена на то, чтобы лишить его (государство) права контролировать и регулировать информационные потоки, распространяющиеся в сетях на его территории.
Поэтому государство и предлагает: либо лицензируйся как вещатель и принимай на себя ответственность, либо не показывай зарубежных каналов. При этом неочевидно, что деятельность оператора кабельного телевидения должна подвергаться - самому жесткому из всех видов регулирования - лицензированию. Но и стремление лишить государство возможности влиять на то, что распространяется в сетях, ничего не предлагая взамен, тоже недальновидная позиция. Тем более что оператор лукавит, представляя себя лишь "почтальоном". Как только оператор взялся доставлять абонентам сигналы, он включился в технологический цикл "информационной деятельности". И занял свое место там в тот момент, как только осуществил подбор каналов (из многих) для трансляции в своей сети. Конечно, от этого он не стал вещателем, но перестал быть непорочным "почтальоном".
Оператор и государствоДругой пример для краткости удобно представить в виде несколько утрированного диалога оператора и государства.
Оператор: Навязывание обязательного перечня каналов для трансляции в кабельных сетях является нарушением принципов свободы предпринимательской деятельности,созданием неравных конкурентных условий для вещателей разных форм собственности, ведь программное наполнение своей собственной сети определяет оператор.
Государство: Компании, в "честной, открытой и справедливой конкурсной борьбе" получившие вещательные лицензии, признаны государством необходимыми для присутствия на территории, определенной их лицензиями, и не дело "связистов" (раз вы себя таковыми считаете) определять, доставлять сигналы этих компаний абонентам или нет. Ваше дело обеспечивать их надежную и бесперебойную доставку.
Оператор: Сигналы, излучаемые с вышек областных передающих центров настолько плохого качества, что не могут быть нами приняты и включены в наши суперсовременные сети.
Государство: Когда вы получали лицензии на деятельность в области связи, вы утверждали что у вас самые квалифицированные специалисты и самое современное и сертифицированное оборудование. Вот и продемонстрируйте это, иначе вас надо лишить лицензии на деятельность в области связи.
Оператор: Вещательно ориентированное лицензирование кабельного оператора, а по сути - наполнения кабельных сетей, не должно применяться, потому что ресурс кабельных сетей не является природно-ограниченным, как, например, радиочастотный ресурс, а искусственно создан самим оператором.
Государство: Деятельность в информационной сфере чрезвычайно важна для современного государства, и поэтому она контролируется, регулируется, лицензируется. Операторство - один из технологических элементов этой деятельности, и распоряжение частью, конечно же, вам принадлежащего ресурса является платой за то, что вы занимаетесь бизнесом в столь важной для государства, и отнюдь не убыточной для вас, сфере. Не нравится - не занимайтесь...
Такой диалог можно продолжать достаточно долго. Важность второго примера в том что он демонстрирует конфликт, который может быть урегулирован только на короткое время на основе баланса интересов, но, строго говоря, под воздействием стремительного прогресса технологий не может быть разрешен в законодательной плоскости. Почему?
Оба участника диалога лукавят. Оператор вовсе не отстаивает свое право на свободу предпринимательства, а инстинктивно пытается сохранить контроль над своей "трубой", который он стремительно теряет и понимает, что рано или поздно "трубой" будут владеть те, кто ее наполняет. Кстати, неважно чем - энергоносителями или медиаобъектами. В этом смысле транспорт вторичен по отношению к транспотируемому содержимому. Не могут заправки владеть "Лукойлом", может быть только наоборот. Здесь и рождаются провайдеры, интеграторы, агрегаторы.
Движущая сила производстваГосударство заботится не о многообразии медиапалитры - его интересует то, что граждане знают о деятельности государства. И оно отстаивает интере¬сы крупных медиаимперий, заложниками которых является, поскольку само их создало.
Поскольку технологии производства медиаобразов развиваются более высокими темпами, чем технологии доставки (в медиапроизводстве задействованы большие деньги), требуя все большей пропускной способности, то дефицит транспортного ресурса будет всегда, и проблема его распределения вечна. И кому как не государству что-то регулировать, если есть дефицит.
Регулирование всегда осуществлялось по самой простой и жесткой схеме: например, путем лицензирования, доступа к транспортному ресурсу, не важно какому - нефтепроводу или вещательным частотам. Такой подход до сих пор ни разу не давал сбоев. Сегодня, когда развитие технологий предлагает большое количество альтернативных транспортных систем, конечно, можно для регулирования доступа установить огромное количество вентилей на входах мультиплексоров. Но сколько рук должно вырасти у "регулятора" , чтобы все эти вентили крутить? Получается какой-то монстр... Приход телекоммуникационных операторов на медиа-рынок не только меняет бизнес-модели, но и делает неэффективными привычные модели регулирования.
Великие мыслители прошлого несомненно обладали даром предвидения. Вот резолюция Сталина на проекте модернизации телефонной сети России, представленном Троцким: "Это разрушит все, что мы с таким трудом создали. Трудно вообразить себе более удобный инструмент для контрреволюции и заговорщиков, чем это".
Можно ли остановить бессмысленную погоню регулятора за технологиями так, чтобы учесть интересы и государства и бизнеса. Опыт братских славянских народов предлагает не только нам, но и всему миру множество примеров разнообразных результатов экспериментов, поставленных нами на нас самих. Целесообразно говорить только о действующих моделях, дабы не скатиться к бесплодному обсуждению проектов законов как самоцели. Даже беглое рассмотрение двух крайних моделей регулирования, а главное, их последствий представляет интерес для российского выбора, который, к счастью, еще не сделан.
Несомненно, самой простой, эффективной и понятной является белорусская модель регулирования. Основой деятельности оператора кабельного телевидения являются три документа: лицензия Министерства связи; приказ об утверждении обязательного для распространения перечня каналов; приказ об утверждении дополнительного перечня каналов. Все интересы регулятора учтены, а технология получения разрешительных документов оператором очень проста. Конечно, можно спорить об ограничении свободы предпринимательской деятельности, но правда заключается в том, что получить разрешение на трансляцию, например, эротического канала, гораздо проще, чем в соседнем государстве, где устои общественной морали регулируются специальным законом и уголовным кодексом.
Украинская модельНаиболее "урегулированной" сегодня является украинская модель. Чтобы понять, откуда взялась сегодняшняя украинская модель, необходимо небольшое историческое отступление. Деятельность в области телевидения и радиовещания в Украине регулируется специальным законом "О телевидении и радиовещании". Этот закон определил и регулирующий орган, записанный в Конституции - Национальный Совет Украины по вопросам телевидения и радиовещания, что, как водится, привело к принятию специального закона о "регуляторе" (Национальном Совете), его членах, полномочиях, сотрудниках, должностях, назначениях и так далее. За десять лет существования закона Совет, утвержденный в 1995 г. в составе 8 человек, превратился в ведомство с тремястами сотрудниками, представительствами в областях и секретариатами в регионах. Родился даже миф о том, что до появления Совета в Украине не существовало коммерческого радио и телевидения. Прекрасно существовало, а разрешения, на половинке листа формата А4 выдавали директора областных государственных телерадиокомпаний на местах. Закон Украины "О телевидении и радиовещании" был ориентирован на обеспечение и развитие свободы телерадиовещания и представлял собою добротную старую французскую модель образца шестидесятых годов, перенесенную на украинскую почву.
Зимой прошлого года в Украине принят новый закон "О телевидении и радиовещании" и новый закон "О Национальном Совете". По мнению многих экспертов, принятие закона также направлено на приватизацию областных государственных телерадиокомпаний, трансформацию национальной государственной телерадиокомпании и ужесточение контроля над содержанием вещания.
Закон полностью изменил философию лицензирования деятельности в области телевидения и радиовещания и перешел от лицензирования "права использования канала вещания" (лицензирования права доступа к техническим средствам и ограниченному частотному ресурсу)к лицензированию "права вещания" (создания и распространения программ), то есть процесса с творческой составляющей, непосредственно связанного с важнейшими конституционными правами граждан.
Не осталась без внимания законодателя и деятельность в области кабельного телевидения и многоканальных технологий. То, чем занимается оператор кабельного телевидения, названо "программной услугой", и введен новый субъект лицензирования - провайдер программной услуги, тот, кто пакетирует и формирует программы в многоканальной сети. Провайдер программной услуги приравнен к вещателю со всеми вытекающими последствиями в части ответственности за содержание. Правда, лицензия выдается без конкурса. То есть кабельная компания, по сути дела, теперь должна иметь три лицензии:
Объем документов, предоставляемых чиновникам "регулятора", превышает сотню страниц. Для работы систем коллективного приема, то есть распространения абонентам только тех каналов, что транслируются в зоне действия сети наземными эфирными средствами, лицензия Национального Совета не требуется. Закон ввел "универсальную услугу" в сетях кабельного телевидения - перечень обязательных каналов, которые провайдер программной услуги обязан доставить абоненту за абонентскую плату, размер которой регулируется государством. Этот перечень состоит из каналов, транслируемых в зоне действия сети наземными эфирными средствами, и пока только одного спутникового канала - телекомпании Верховного Совета.
То есть решением законодателя обычное аналоговое кабельное телевидение перестало быть бизнесом - оператору говорят, что он обязан показы¬вать и сколько денег может за это получить. Перечень каналов, которые могут распространяться провайдером в кабельной сети, согласовывается (или не согласовывается) Национальным советом по телевидению и радиовещанию.
Поскольку провайдер - это аналог вещателя, то он несет полную ответственность за то, чтобы распространяемые им зарубежные каналы полностью соответствовали требованиям украинского законодательства (в части рекламы, соблюдения закона о морали, о языке и так далее).
Вроде бы все пожелания государства удовлетворены, а страх перед технологиями остался, и "регулятор" пишет премьеру: "Снижение уровня регулирования и возможности контроля со стороны государства деятельности организаций кабельного телевидения усиливает угрозу потери Украиной информационной независимости и создания благоприятных условий для манипуляций общественным сознанием граждан Украины со стороны других государств. А это прямая угроза информационной безопасности государства".
Можно долго рассуждать о том, что "зарегулированность" усложняет получение разрешений, уменьшает прозрачность, способствует коррупции, создает неблагоприятный инвестиционный климат и т.д. Но гораздо интереснее ответить на вопрос: а как на практике в рассмотренных ситуациях простота, или сложность, модели регулирования повлияла на ситуацию на медиарынке и на рынке кабельного телевидения в частности?
Внимательное рассмотрение показывает, что практически никак. Потому что рынок уже сформировался, и, развиваясь и живя по законам развития бизнеса и технологий, он легко приспосабливается к новостям законодательства, реагируя на них так, как мы реагируем на прогнозируемые изменения погоды. Ужесточилось влияние на программное наполнение сетей - более быстрыми темпами стал развиваться рынок индивидуальных спутниковых приемных систем. Универсальная услуга "съела" большую часть ресурса устаревших сетей - новое оптоволокно пришло до подъезда. Вводятся антимонопольные ограничения против "концентрации влияния на общественное мнение" - ускоряются темпы консолидации на уровне инфраструктуры. Ввели провайдера как субъекта ответственности за содержание, созданы предприятия-провайдеры (без основных фондов), для которых по договору-поручению оператор делает все то же, что и раньше.
Что же из этого следует?Чтобы проанализировать причины неправильных решений можно изучить накопленный опыт и попытаться извлечь из него уроки. Однако не следует строить иллюзий. Функционирование системы электронных СМИ зависит от общественных условий и от уровня общего развития населения. Если принимаются законы о технологиях и СМИ, то необходимо учитывать, что их действенность является производной от общественных условий; чтобы добиться ожидаемого результата иногда нужны совершенно разные регулирующие положения. Иначе может получиться "перенесение чуждого нам опыта на чуждую ему почву...".
Основываясь на сегодняшнем опыте, можно обратить внимание на несколько важных, хотя и небесспорных, положений.
При сохранении существующих инструментов регулирования (регулирование через доступ к ресурсу) "хорошее" законодательство в сфере электронных медиа создать невозможно. Потому что оно в одном законе должно регулировать поведение двух разных "миров": мира творческого (журналистов, художников, продюсеров) и мира технологического (сетей связи, передатчиков, мультиплексоров). Эти "миры" не только развиваются по разным законам, но и меняются с разными скоростями: если первый меняется очень медленно, то второй так стремительно, что скоро закон будет устаревать еще до принятия.
Развитие технологий меняет медиарынок гораздо быстрее, чем меняется законодательная база, его регулирующая, которая становится тормозом развития.
Старое регулирование, основанное на философии "кнопки", принципиально не может быть модифицировано для регулирования в новой технологической среде.
Из этой ситуации есть только один выход: медиазаконодательство должно быть технологически нейтральным.
ПослесловиеДавать советы всегда следует с большой осторожностью. Можно только указать на возможности и охарактеризовать определенные идеи, которые полезны или вредны для определенных тенденций развития. А то, будут ли эти идеи восприняты и в какой мере, должны решать те, кто несет правовую и политическую ответственность за соответствующую систему.
Что же касается кабельщиков, ожидающих принятия закона, который "наконец-то разрешит все проблемы", то можно сказать, что похожее предчувствие описали гениальные литераторы прошлого века: "С некоторого времени подпольный миллионер почувствовал на себе чье-то неусыпное внимание. Сперва ничего определенного не было... Потом стали обнаруживаться признаки более пугающего свойства. Однажды, когда Корейко обычным размеренным шагом двигался на службу, возле самого "Геркулеса" его остановил нахальный нищий с золотым зубом и быстро забормотал: "Дай миллион, дай миллион, дай миллион!" С этой вот встречи началась чертовщина." (И. Ильф, Е. Петров "Золотой теленок").
Опубликовано: Журнал "Broadcasting. Телевидение и радиовещание" #2, 2007
Посещений: 12407
Статьи по теме
Автор
| |||
В рубрику "Регулирование и стандарты" | К списку рубрик | К списку авторов | К списку публикаций
