В рубрику "Регулирование и стандарты" | К списку рубрик | К списку авторов | К списку публикаций
Появляющиеся в последнее время публикации на эти темы, как правило, обходят принципиально важный аспект изменений нормативной базы для лицензирования теле- и радиовещания. Сейчас этими проблемами занимается Министерство связи и массовых коммуникаций во главе с Игорем Щеголевым и подведомственные ему службы.
С 24 декабря 2011 года в соответствии с Постановлением Правительства РФ № 1025 вместо Положения о лицензировании телевизионного вещания и радиовещания, утвержденного ранее Постановлением Правительства РФ № 1359 от 7.12.1994 года и действовавшего около 17 лет, в действие вступило новое положение. В связи с небесспорными нововведениями в этом положении будет полезно проанализировать как новый, так старый документ, текст которого был в свое время подготовлен автором этой статьи в период работы советником руководителя Федеральной службы России по телевидению и радиовещанию (ФСТР).
Вспомним, что в 1992 году был принят весьма либеральный Федеральный закон “О средствах массовой информации”, (разработчики Ю. Батурин, М. Федотов, М. Энтин), который предельно упростил регистрацию и работу печатных СМИ. Но телерадиовещанию в гл. 3 “Распространение массовой информации” этого закона было посвящено лишь пять статей (всего в законе 62 статьи). В одной из них определялся статус Федеральной комиссии по телерадиовещанию (ст. 30), ст. 33 закона была посвящена искусственным помехам, а ст. 34 определяла порядок хранения материалов радио- и телепередач. И только в ст. 31 и 32 давались принципиально важные определения лицензии на вещание и устанавливался порядок аннулирования лицензий.
Предполагалось, что вслед за законом “О средствах массовой информации” (“О СМИ”) будет принят закон о телерадиовещании, который бы четко определил статус регулирующего органа (Федеральной комиссии по телерадиовещанию), выдающего лицензии на вещание, порядок лицензирования, права и обязанности вещателей и другие необходимые нормы. В ч. 2 п. 1 Положения так и было сказано: “Настоящее Положение действует до принятия федерального закона, определяющего порядок формирования и деятельности Федеральной комиссии по телерадиовещанию и региональных комиссий по телерадиовещанию…” Именно поэтому во второй половине 1994 года перед руководством ФСТР встала задача до принятия федерального закона разработать новый, предельно открытый и четкий порядок лицензирования телерадиовещания. Но планам по принятию закона, регулирующего телерадиовещание, несмотря на неоднократные рассмотрения в последние 20 лет соответствующих законопроектов Верховным Советом РСФСР и Государственной Думой Федерального Собрания РФ, так и не было суждено сбыться…
Следует отметить, что выдача лицензий на вещание до 1995 года производилась на основе весьма расплывчатых норм еще более старого Постановления Совета Министров РСФСР № 500 от 26.09.1991 года “О лицензировании телевизионного вещания, радиовещания и деятельности по связи в области телевизионного и радиовещания в РСФСР”, что существенно затрудняло процесс формирования новых теле- и радиоструктур, особенно в регионах России. Поэтому передо мной, как разработчиком проекта положения о лицензировании, стояла задача, с одной стороны, не допустить необоснованного переоформления уже выданных лицензий на вещание, с другой – сделать гибким и предельно простым порядок получения лицензий на вещание для вновь создаваемых на базе закона “О средствах массовой информации” телерадиокомпаний в столице и регионах. Ведь как раз в середине 1990-х годов в нашей стране, да и в других постсоветских государствах, в ответ на экономические и социальные реформы новые медиаструктуры росли буквально на глазах как грибы в дождливую и теплую погоду.
Положение о лицензировании готовилось в соответствии с требованиями Указа Президента РФ № 2255 от 22.12.1993 года “О совершенствовании государственного управления в сфере массовой информации”, в подготовке которого я принимал участие. А затем “вдогонку” указу президента пришлось довольно спешно, отложив все другие дела, буквально в течение двух недель писать текст Положения о лицензировании. Эта работа проходила в тесном контакте с руководством недавно созданной ФСТР.
В результате в Положении мы отказались от излишней регламентации процесса лицензирования. Так, в соответствии с п. 5 юридическому лицу, желающему получить лицензию на вещание, требовалось представить всего два документа – заявление и сведения об основных технико-экономических показателях, а также копии регистрационных документов. Решение о выдаче лицензии должно было приниматься в течение 30 дней со дня получения данных документов. Также в Положении вводились вполне разумные антимонопольные нормы, запрещавшие выдачу лицензий на более чем два канала вещания одному юридическому лицу на одной и той же территории.
В целом старое Положение было проникнуто духом демократических перемен тех лет. Так, получение лицензии на вещание вообще не требовалось, если кабельная телесеть или проводная радиосеть ограничены помещением или территорией одного учреждения, учебного заведения, промышленного предприятия, а также если общее число абонентов не превышает 10. Очевидно, что речь могла идти и о довольно крупных предприятиях, вузах, госучреждениях, которые теперь, с принятием нового Положения о лицензировании, будут вынуждены пройти все этапы этого трудоемкого процесса.
На раскачку с момента получения лицензии на вещание и до начала вещания вещателю давалось три месяца, что вполне оправдано с точки зрения технологии вещания. Теперь же, по новому Положению, вещание должно быть начато с момента, указанного в лицензии, а в противном случае лицензирующий орган может аннулировать лицензию. Наконец, в соответствии со старым Положением о порядке взимания платы за выдачу лицензий на территории РФ размер платы за выдачу лицензий составлял всего 50 минимальных зарплат (!). В тот период (1995–1998 годы) не редки были случаи, когда заявители, не имевшие средств на поездку в Москву, отправляли полный комплект нотариально заверенных документов на получение лицензии в ФСТР ценным письмом, а через месяц уже из ФСТР им почтой отправляли готовую лицензию. Немногие сегодня верят в эту историю, но именно так и было.
Особо отмечу помощь в редактировании многих технических аспектов старого Положения со стороны Владимира Маковеева и Сергея Никанорова, а также проработанность в Постановлении Правительства РФ № 1359 от 07.12.1994 г., утвердившем это Положение, вопросов, связанных с получением лицензий на трансграничное вещание с территории Российской Федерации (на территорию других стран, ретрансляцию и т.п.) по согласованию с МИД РФ, что является бесспорной заслугой Валентина Лазуткина, бывшего в тот период руководителем ФСТР. Он же и установил своеобразный рекорд прохождения проекта Постановления Правительства из профильного ведомства (ФСТР) до его подписания Председателем Правительства РФ, которым в то время был В.С. Черномырдин, за четыре дня.
Таким образом, старое Положение о лицензировании телерадиовещания, несмотря на не совсем удачную заключительную редакцию этого документа в аппарате Правительства РФ, обеспечило базу для выдачи тысяч и тысяч лицензий на вещание как в крупных, так и в небольших городах России в течение 17 лет! И хотя выдача лицензий шла непросто, но все же, как правило, через несколько месяцев “лицензионных мытарств” телерадиокомпании получали заветную лицензию.
Тогда же в соответствии с утвержденным Правительством РФ Положением о лицензировании телерадиовещания в РФ была создана Комиссия по вещанию, на которую возлагалась работа по рассмотрению заявок о выдаче лицензий. Для работы в ее составе ФСТР пригласила специалистов в области вещания, социологии, юриспруденции, деятелей культуры и искусства. Руководитель Федеральной службы России по телевидению и радиовещанию В. Лазуткин отказался возглавить комиссию и не стал включать в ее состав своих заместителей. ФСТР в комиссии представлял только один человек – начальник Лицензионного управления. Был в ее составе еще один чиновник, делегированный Министерством связи РФ. По предложению руководителя ФСТР сопредседателями комиссии были избраны декан факультета журналистики МГУ Ясен Засурский и председатель фонда “Гласность” Алексей Симонов. Таким образом, административный ресурс был минимизирован и не мог быть решающим при принятии решений путем голосования. Не все, конечно, было гладко, но в первые годы своей работы Комиссия по вещанию была весьма авторитетной. Затем, после смены руководства, ФСТР, постоянно меняя свой состав и оказавшись неспособной рассматривать сложные и даже скандальные конкурсные случаи, стала малозначимой. В последующие годы старое Положение не давало покоя новым руководителям отрасли, был даже длительный период введения моратория на выдачу лицензий, при министре М. Лесине оно было дополнено “рыночными” нормами, определяющими порядок проведения конкурсов на получение вещательных лицензий. Фактически выдача лицензий была коммерциализирована.
В 2010–2011 годах назревшая в связи с переходом на цифровое и интернет-вещание трансформация порядка лицензирования теле- и радиовещания стала особенно необходима. Но попытка обновления Федерального закона “О средствах массовой информации”, предпринятая Комитетом по информационной политике Государственной Думы ФС РФ в первой половине 2011 года, оказалась явно неудачной. Несмотря на протесты вышеупомянутых разработчиков данного закона, один из которых занимает видный пост в администрации Президента РФ (М. Федотов), депутатам Госдумы удалось принять в июне и июле 2011 года поправки к данному закону, и касались они в основном телерадиовещания. Так впервые было введено понятие “универсальная лицензия”. В соответствии с законом, с 10 ноября 2011 года “вещатель, являющийся редакцией телеканала или радиоканала, в соответствии с лицензией на вещание вправе осуществлять распространение телеканала или радиоканала на всей территории Российской Федерации в любых средах вещания, в том числе осуществлять наземное эфирное вещание, спутниковое вещание, кабельное вещание (универсальная лицензия)” (ст. 31 ФЗ “О СМИ”).
Далее разработчики новой редакции Федерального закона в ст. 31 утверждают, что “выделение конкретных радиочастот для вещания с использованием ограниченного радиочастотного ресурса (наземного эфирного вещания, спутникового вещания) осуществляется в порядке, установленном Правительством РФ и предусматривающем в том числе проведение торгов (конкурса, аукциона)”.
Вот так у нас в стране (где и так немного хорошего) появился еще один “ограниченный ресурс”! Кем же он ограничен и когда стал государственным? Внимательно еще раз изучаю Конституцию РФ, законы “О связи”, “О недрах”, “Об информации, информатизации и защите информации” и пр., и нигде ни прямо, ни косвенно не нахожу подтверждения тому, что радиочастотный спектр является государственным ресурсом. Более того, представляя нашу страну несколько лет в Постоянном комитете Совета Европы по трансграничному вещанию, изучив детально законодательство европейских государств, не припомню столь оригинального взгляда на радиочастотный спектр ни в одной из стран, да и в международном праве тоже.
Кем и на каком основании, кроме некоторых международных договоренностей, ограничен ресурс спутникового вещания? Что касается ограниченности спектра частот, выделяемых для эфирного телерадиовещания в нашей стране, то и здесь, учитывая существенно обновившийся парк телеприемников на любой из сети распространения метровых каналов можно смело распространять в несколько десятков раз большее число теле- и радиопрограмм. А если передать отечественным теле- и радиокомпаниям частоты, закрепленные за силовыми ведомствами и используемые ими лишь частично, то общее число вещателей можно увеличить в несколько раз (хотя экономически это совершенно не оправдано). Хорошо хоть, что доморощенные законодатели не утвердили норму об ограниченности ресурсов для кабельного или интернет-вещания.
Очевидно, что никакого дефицита частот для эфирного вещания у нас в стране нет и быть не может. Просто государству необходимо проводить более грамотную техническую политику в области телерадиовещания и не отдавать ее проведение в руки недавних коммерсантов, стремящихся превратить регулирующий орган в частный ларек по продаже лицензий. Где же обещанный в дополнениях к в ФЗ “О СМИ” порядок проведения конкурсов и аукционов на получение лицензий, определяемый Правительством РФ? Где нормативные документы, определяющие переход на цифровое вещание? Таких вопросов при анализе прошлогодние дополнения к ФЗ “О СМИ”, возникает очень много. Например, в ст. 31-8 говорится о создании Реестра лицензий на телевизионное вещание, радиовещание и размещение в нем сведений о выданных лицензиях. Но такой реестр до сих пор не создан…
Очевидно, ответы на эти вопросы должны были бы содержаться в подзаконных актах Правительства РФ и в первую очередь в новом, действующем с 24 декабря 2011 года в соответствии с Постановлением Правительства РФ № 1025 Положении о лицензировании телевизионного вещания и радиовещания. Но документ получился весьма кратким, отсылающим все к тем же федеральным законам “О СМИ” и “О лицензировании отдельных видов деятельности”. То есть Положение при возникновении у читателя вопросов отсылает его к вышеупомянутым федеральным законам. Законы же, в свою очередь, отсылают претендента на вещательную лицензию к правительственным постановлениям. Разработчики нового Положения “забыли” об антимонопольных ограничениях, о лицензиях для вузов и учреждений, о вещании на зарубежные страны. При этом текст нового постановления полон явных противоречий.
Например, сразу в глаза бросается п. 1, который гласит: “Настоящее положение устанавливает порядок лицензирования такого вида деятельности, как телевизионное вещание и радиовещание, осуществляемые юридическими лицами на территории Российской Федерации”. Однако в Конституции РФ (ч. 4 ст. 29) определено, что “каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом”. Так, если в законе “О СМИ” российский гражданин имеет право быть учредителем СМИ, то почему его лишают права получить лицензию на распространение теле- или радиопрограмм? Почему в Федеральном законе “О лицензировании отдельных видов деятельности” лицензиатом может быть как юридическое лицо, так и индивидуальный предприниматель, а в новом Положении только юридическое лицо?
Весьма спорным представляется и заключительная часть п. 1 нового Положения, из которого следует, что для теле- и радиовещания на приграничных территориях или за пределами территории России не требуется получать лицензию на вещание. Такой либерализм был бы уместен, если бы РФ была участницей международных договоров о трансграничном вещании, но нашей страной до сих пор даже не ратифицирована Европейская конвенция о трансграничном вещании, не говоря уже о международных договорах, действующих в других странах мира. Ведь не случайно в старом Положении о лицензировании порядок выдачи лицензий на зарубежное вещание согласовывался с МИД РФ.
Далее разработчики нового Положения о лицензировании на доступном им языке указали требования к соискателю лицензии (п. 3) и требования, предъявляемые к лицензиату (п. 4), причем часть этих требований почему-то совпадает (наличие статуса редакции и договора с редакцией распространяемого теле- или радиоканала). А часть используемых терминов (например, объем вещания, параметры спутникового вещания, программная концепция) в российском законодательстве, в том числе в недавно обновленном Федеральном законе “О СМИ”, не определены. Ни разу не упомянута и не определена в новом Положении и так называемая “универсальная лицензия”, о которой говорится в Федеральном законе “О средствах массовой информации”. Где и каким образом можно ее получить, остается загадкой…
Таким образом, сегодня в нашей стране разрушен довольно четкий порядок лицензирования, действовавший последние 17 лет. И теперь для того, чтобы реализовать конституционное право распространять информацию с помощью теле- или радиовещания, необходимо выполнить следующие шаги:
В результате получается “пойди туда, не знаю куда, найди то, не знаю что”. Пожалуй, теперь и целого года может не хватить на получение лицензии еще и потому, что требования ФЗ “О СМИ” к лицензиату не соответствуют требованиям нового Положения о лицензировании. Подобного безобразия нет ни в одной европейской стране, не было до недавнего времени и у нас. Ясно, что с принятием нового пакета требований к получателям лицензий на вещание Россия еще больше отдалилась от международных стандартов в области регулирования телерадиовещания и ратификации Европейской конвенции о трансграничном вещании.
Опубликовано: Журнал "Broadcasting. Телевидение и радиовещание" #3, 2012
Посещений: 13036
Автор
| |||
В рубрику "Регулирование и стандарты" | К списку рубрик | К списку авторов | К списку публикаций
