В рубрику "Регулирование и стандарты" | К списку рубрик | К списку авторов | К списку публикаций
Валерий Гусев
Эксперт
Использование радиочастотного спектра в Российской Федерации определяется положениями Федерального закона “О связи” и соответствующими постановлениями Правительства Российской Федерации, которые сформировали соответствующую систему регулирования.
В соответствии с этими нормативными правовыми документами всей полнотой полномочий в области регулирования использования радиочастотного спектра обладает межведомственный коллегиальный орган по радиочастотам – Государственная комиссия по радиочастотам (ГКРЧ), созданная Правительством Российской Федерации. Следовательно, в указанной системе объектом регулирования является порядок использования радиочастотного спектра, а регулятором этого объекта – ГКРЧ. Необходимость регулирования порядка использования радиочастотного спектра обусловлена прежде всего физической основой радиоволн, распространяющихся без искусственного волновода, и развитием научно-технического прогресса в области связи, а также использованием радиосвязи в других областях науки и техники.
Федеральный закон “О связи” установил, что регулирование использования радиочастотного спектра обеспечивается посредством проведения экономических, организационных и технических мероприятий, связанных с конверсией радиочастотного спектра и направленных на ускорение внедрения перспективных технологий и стандартов, обеспечение эффективного использования радиочастотного спектра в социальной сфере и экономике, а также для нужд государственного управления, обороны страны, безопасности государства и обеспечения правопорядка. Из этого следует, что выделенные направления являются целями указанного процесса регулирования.
В результате регулирования использования радиочастотного спектра изменяются, корректируются и уточняются требования нормативных документов: таблицы распределения полос частот между радиослужбами Российской Федерации, плана перспективного использования радиочастотного спектра радиоэлектронными средствами, положения о порядке выделения полос радиочастот, положения о порядке присвоения радиочастот, положения о порядке проведения в Российской Федерации работ по заявлению, координации и регистрации в Международном союзе электросвязи (МСЭ) частотных присвоений, а также утверждаются и вводятся в действие обобщенные и частные решения ГКРЧ по вопросам, относящимся к возложенным на нее функциям.
В системе регулирования использования радиочастотного спектра (рис. 1) следует отметить некоторые особенности действующего процесса, на основе которых можно сформулировать отдельные направления совершенствования этой государственной системы.
1. Федеральным законом “О связи” функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области связи возложены на федеральный орган исполнительной власти в области связи, а также в пределах компетенции на иные федеральные органы исполнительной власти. Эти органы принимают соответствующие решения о внедрении в Российской Федерации перспективных технологий и стандартов с использованием радиочастотного спектра, реализация которого может быть осуществлена только при условии соответствующего решения ГКРЧ.
Поэтому внедрение перспективных технологий и стандартов зависит как от решения ГКРЧ, так и от решения соответствующего федерального органа исполнительной власти Российской Федерации. Учитывая, что ГКРЧ является межведомственным органом Российской Федерации, а радиочастотный ресурс распределен и ограничен, выделить его для внедрения перспективных технологий и стандартов возможно лишь при соответствующем перераспределении радиочастотного спектра между действующими радиослужбами. Решение этого вопроса связано с прекращением действия или сокращением объема услуг связи одних операторов и предоставлением другими пользователями новых услуг связи, то есть с изменениями в области использования радиосвязи. В этой ситуации ГКРЧ ищет условия компромисса между заинтересованными организациями. Поэтому ускорение внедрения перспективных технологий и стандартов является целью всей системы государственного управления радиосвязью, а не только системы регулирования использования радиочастотного спектра.
2. МСЭ, членом которого является Российская Федерация, предложил в качестве меры эффективности использования радиочастотного спектра применять общую концептуальную формулу, которая определяется как отношение передаваемой информации к величине используемого радиочастотного спектра. МСЭ в своем “Справочнике по управлению спектром на национальном уровне” утверждает, что “сравнение эффективности использования спектра можно проводить только между системами одного и того же типа и в пределах конкретного диапазона частот или канала”, и при этом отмечает, “что, хотя эффективность использования спектра является важным фактором, это далеко не единственный фактор, который необходимо учитывать. К другим факторам относятся выбор технологии или системы, включая экономическую составляющую, наличие аппаратуры, совместимость с имеющимся оборудованием и применяемыми методами, надежность системы и вопросы эксплуатации”. Это говорит о том, что оценка эффективности использования радиочастотного спектра РЭС различного назначения не относится к важным факторам при решении вопросов использования радиочастотного спектра.
В связи с этим и учитывая, что в таблице распределения полос частот между радиослужбами Российской Федерации значительный объем радиочастотного спектра выделен для полос категории СИ (совместное использование РЭС различного назначения), сравнивать эффективность использования радиочастотного спектра РЭС различного назначения в настоящее время не представляется возможным. Следовательно, обеспечение эффективного использования радиочастотного спектра в социальной сфере и экономике нецелесообразно относить к цели системы регулирования радиочастотного спектра.
3. Федеральный закон “О связи” определяет термин “конверсия радиочастотного спектра” как совокупность действий, направленных на расширение использования радиочастотного спектра РЭС гражданского назначения. Однако термин “конверсия” определяется как “превращение или изменение”, и, учитывая, что радиочастотный спектр используется РЭС любого назначения, может возникнуть вопрос о перераспределении радиочастотного спектра как в части расширения использования РЭС государственного назначения, так и при изменении распределения радиочастотного спектра между РЭС одного назначения. Поэтому система регулирования радиочастотного спектра должна проводить экономические, организационные и технические мероприятия, связанные не только с установленным понятием “конверсия радиочастотного спектра”, а в более широком смысле – с перераспределением радиочастотного спектра, и формировать и устанавливать общие принципы и механизмы этого процесса, которые в настоящее время не установлены в нормативно-правовой документации.
4. Порядок использования радиочастотного спектра в Российской Федерации, установленный действующими нормативными правовыми документами и положениями ГКРЧ, позволяет характеризовать процесс регулирования использования радиочастотного спектра как установление таких согласованных членами ГКРЧ условий использования РЭС различного назначения, при которых обеспечивается их электромагнитная совместимость и устанавливаются требования по доступному для оказания услуг связи радиочастотному спектру.
Радиочастотный спектр, регулирование которого осуществляется под эгидой ГКРЧ, создается излучениями РЭС и поэтому его использование неразрывно связано с процессами на всех стадиях жизненного цикла радиосистем, включающих их замысел, разработку, производство, установку, ввод в эксплуатацию, эксплуатацию и снятие с эксплуатации, а также их приобретение и поставку (рис. 2). Эти стадии определяют сферу радиосвязи.
Однако нормативные документы ГКРЧ, действие которых распространяется на этапы планирования и распределения радиочастотного спектра, выделения полос радиочастот и присвоения номиналов радиочастот, используются лишь на стадиях жизненного цикла до стадии установки РЭС. Организация процессов установки, ввода в эксплуатацию и эксплуатации РЭС, а также организация деятельности подразделений радиоконтроля относятся к полномочиям соответствующих федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации.
Такое разделение полномочий в сфере радиосвязи создает организационные трудности при проведении различного рода испытаний на электромагнитную совместимость РЭС при вводе их в эксплуатацию и при обнаружении и устранении радиопомех при эксплуатации РЭС различного назначения вследствие отсутствия в сфере радиосвязи установленного порядка взаимодействия между федеральными органами исполнительной власти Российской Федерации. Являясь межведомственным координационным органом, осуществляющим на коллегиальной основе регулирование использования радиочастотного спектра в Российской Федерации, установление указанного порядка взаимодействия могло бы быть отнесено к компетенции ГКРЧ.
5. В соответствии с действующим положением решения ГКРЧ принимаются на основе результатов исследования вопросов практической эксплуатации РЭС конкретных радиотехнологий в разрешенных полосах радиочастот и обеспечения ими условий электромагнитной совместимости с РЭС другого назначения или по результатам научно-исследовательских работ, то есть для принятия решений по регулированию использования радиочастотного спектра требуется проведение анализа информации и сведений как о фактическом его использовании, так и о применении РЭС на этапе эксплуатации. Эти сведения, помимо тактико-технических данных РЭС и мест их расположения, содержат результаты измерений радиоизлучений, степени загрузки радиоканалов и полос радиочастот, оценки обеспечения ЭМС, параметры электромагнитной обстановки, показатели и объем предоставляемых с помощью РЭС услуг связи, данные о конфигурации сети связи.
Результаты анализа и обобщение такого рода информации и сведений обеспечивают систему регулирования “петлей обратной связи” и показывают, насколько эффективно осуществляется регулирование. В полном объеме эта работа может собираться и анализироваться в органах службы надзора за связью и радиочастотной службы, однако в соответствии с утвержденными Правительством Российской Федерации положениями об этих организациях на них возложены лишь функции контроля соответствия использования радиочастотного спектра и РЭС установленным требованиям и выданным разрешительным документам.
Вследствие этого ГКРЧ при рассмотрении вопросов планирования, распределения радиочастотного спектра и выделения полос радиочастот приходится инициировать проведение исследований по анализу использования радиочастотного спектра и радиосвязи, что приводит к затягиванию по времени принятия соответствующих решений.
6. Федеральный закон “О связи” установил, что радиочастотный спектр используется двумя категориями РЭС: гражданского назначения и государственного управления, при этом разрешил использование в единой сети электросвязи Российской Федерации выделенных и технологических сетей связи.
Принципы проектирования, создания и эксплуатации этих сетей, если они не присоединены к сети связи общего пользования, не устанавливаются федеральным органом исполнительной власти по связи, а возложены на собственников или иных владельцев этих сетей, при этом в случае применения в таких сетях РЭС на них распространяются установленные требования по использованию радиочастотного спектра.
Необходимый объем радиочастотного спектра для создания и развития сетей связи определяется, помимо тактико-технических характеристик РЭС, заданным качеством и объемом услуг связи и территорией их предоставления. Отметим, что настоящее время характеризуется постоянно возрастающими потребностями в радиочастотном спектре и причиной этого является конвергенция телекоммуникационных сетей на основе достигнутого научно-технического прогресса в современных радиотехнологиях. Развитие этого процесса формирует создание объединенных информационных потоков, которые приводят к уменьшению различий между категориями сетей электросвязи. Поэтому деление РЭС по назначению становится условным. Хотя надо признать, что значительное отличие в целях использования РЭС гражданского и государственного назначения заставляет и далее использовать эти категории при осуществлении распределения радиочастотного спектра.
Указанные выше особенности процесса регулирования использования радиочастотного спектра показывают, что этот процесс неразрывно связан с вопросами развития радиосвязи и его осуществление зависит от планов развития и совершенствования единой сети связи Российской Федерации и потребностей федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации в сфере радиосвязи.
Термин “радиосвязь” в Федеральном законе “О связи” не используется. В то же время МСЭ отводит сфере радиосвязи значительное место в своей деятельности, выделив в своей структуре соответствующий орган – сектор радиосвязи. Первоочередными его целями являются “обеспечение работы систем радиосвязи при отсутствии помех” и “создание условий для согласованного развития и эффективного функционирования существующих и новых систем радиосвязи с должным учетом всех заинтересованных сторон”.
В связи с этим уместно поставить вопрос: является ли система регулирования использования радиочастотного спектра одновременно системой развития и совершенствования радиосвязи в Российской Федерации?
Внедрение современных радиотехнологий осуществляется по принципу наличия “свободного радиочастотного ресурса”, а вопросы освобождения или перераспределения занятого радиочастотного спектра для этих целей решаются годами вследствие финансовых трудностей и длительных сроков действия ранее выданных разрешительных документов, а также отсутствия нормативно-правового документа о принципах и порядке освобождения и перераспределения используемого радиочастотного спектра.
Это приводит к тому, что фактические возможности современных радиотехнологий используются не в полной мере на территории Российской Федерации, а учитывая, что новые радиотехнологии каждые несколько лет обновляются, такое положение снижает также экономическую выгоду от их внедрения.
В соответствии с Федеральным законом “О связи” ГКРЧ разрабатывает план перспективного использования радиочастотного спектра радиоэлектронными средствами, который утверждается Правительством Российской Федерации. Этот план определяет основные направления использования полос радиочастот действующими РЭС различного назначения, РЭС, планируемыми для применения в перспективе, а также РЭС, эксплуатация которых может быть прекращена в ближайшее время. Учитывая, что каждый федеральный орган исполнительной власти Российской Федерации проводит свою научно-техническую политику в области развития и применения радиосвязи, ГКРЧ, которая организует и проводит разработку указанного плана, фактически является межведомственной организацией по координации действий федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации в области развития и совершенствования радиосвязи, осуществляя лишь обеспечение этой области необходимым объемом радиочастотного спектра.
Правительством Российской Федерации создана правительственная Комиссия по федеральной связи и технологическим вопросам информатизации, которая является “координационным органом, образованным для обеспечения согласованных действий федеральных органов исполнительной власти в сфере развития и совершенствования федеральной связи и информационных технологий”. Одной из основных задач этой комиссии является определение приоритетов в реализации основных направлений развития федеральной связи с учетом задач государственного управления, обороны страны, безопасности государства и обеспечения правопорядка, а также экономических, финансовых и иных возможностей государства, то есть вопросы развития радиосвязи в Российской Федерации относятся к компетенции этой комиссии.
В связи с тем что радиосвязь является составной частью единой сети электросвязи Российской Федерации, ответ на поставленный выше вопрос может быть только один: процессы регулирования использования радиочастотного спектра и развития и совершенствования радиосвязи должны осуществляться совместно под единым управлением.
С целью повышения эффективности системы государственного управления в сфере связи, обозначенной в “Концепции…”, было бы целесообразным расширить сферу деятельности ГКРЧ, возложив на нее задачу по межведомственной координации развития и использования радиосвязи в Российской Федерации. В связи с этим предлагается:
1. Считать основной задачей ГКРЧ обеспечение эффективного и надлежащего использования радиочастотного ресурса, находящегося под юрисдикцией Российской Федерации, в интересах развития и совершенствования радиосвязи в соответствии с установленными приоритетами.
2. Дополнить положение о ГКРЧ следующими функциями:
Опубликовано: Журнал "Broadcasting. Телевидение и радиовещание" #5, 2011
Посещений: 19485
Статьи по теме
Автор
| |||
В рубрику "Регулирование и стандарты" | К списку рубрик | К списку авторов | К списку публикаций
